yabo亚博88

  [13](美)赫伯特·A·西蒙.管理行为[M].北京:机械工业出版社,2004.

yabo亚博88

  一般而言,传统公共行政时期是指20世纪20年代至60年代中期,在政治—行政二分思想、官僚制组织理论及科学管理学派的影响下,基于工具理性的哲学思考,该范式将行政理解为政府政策的执行过程,局限于对公共问题的技术性反思。我国学者陈振明将这一范式的传统或信念概括为四个方面:第一,采用制度或法理的研究方法,并以正式的政府组织机构(官僚体制)作为研究的主要领域;第二,政治—行政二分法成为公共行政学的理论基础;第三,致力于行政管理的一般或普遍原则的探索;第四,强调以效率原则作为最高标准。[6]

  1887年,威尔逊发表《行政学研究》一文,指出行政学研究的目标在于了解“首先,政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次,政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面尽可能少的成本完成这些适当的工作。”[2]而“当你了解国家每天应该做的新事情之后,紧接着就应该了解国家应该如何去做这些事情。这就是为什么应该有一门行政科学的原因,它将力求使政府不走弯路,是政府专心处理公务减少闲杂事务,加强和纯洁政府的组织机构,为政府的尽职尽责带来美誉。”[2]与政治不同,威尔逊将行政学看成一门纯粹技术性、应用性学科,对效率的追求既是其最高目标,也是行政学的合法性来源。“行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来,并使它们深深植根于稳定的原则之上。”[2]因此,“为了获得办事效率,必须找到一种极为简便的安排。通过这种安排,可以使官员准确无误地承担责任。必须找到不给权力带来损害的最佳分权方式,找到不会导致责任模糊的最佳责任分担方式。”[2]理性官僚体制恰好对号入座,因为,“从纯技术的观点来看,经验无一例外地倾向于显示,纯粹的行政官僚模型能够实现最高的效率,因而也是形式上已知的对人进行控制的最理性的方式”[3](PP333-337)。

  作者简介:朱仁显(1962—),男,福建三明人,厦门大学公共事务学院院长、教授、博士生导师,主要研究方向:当代中国政府与政治、公共政策研究; 刘建义(1986- ),男,湖南衡山人,厦门大学公共事务学院2011级博士研究生,研究方向:当代中国政治发展

  [26](美)埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道——集体行动制度的演进[M].余逊达等译.上海:上海三联书店,2000.

  公共政策特别是公共选择观点是新公共管理的另一理论来源。公共选择学派对传统科层制研究范式进行了批判,并基于个人自由和效率等理由,大力倡导选择最大化的观念,强调多元的决策中心、大众参与、分割、重叠和分权等管理模式,突出市场机制和私营部门的作用。它将公共行政的中心问题视作是提供公共服务,并广泛地采取了以消费者为导向的方法来研究公共行政。[10]

  [9]丁煌,张亚勤.公共性:西方行政学发展的重要价值趋向[J].学海,2007(4).

  [5]周燕.公共管理研究:传统与前沿——一个学科框架的描述[J].中山大学学报(社会科学版),2010(1).

  [10]郁建兴,冯涛.寻求效率与公共性的平衡——从公共行政学发展史来看[J].思想战线]丁煌.寻求公平与效率的协调与统一——评现代西方新公共行政学的价值追求[J].中国行政管理,1998(12).

  毋庸置疑,政府再造运动及后续的新公共管理运动暂时缓解了行政效率低下、经济“滞胀”严重、公共服务供给不足等引致的政府合法性危机。但作为“管理主义”在行政管理领域的实践,政府施政强调企业价值的优先性和工具理性,新公共管理者们希望通过引进新技术、私营部门的管理途径等来提高公共部门的效率、绩效。如果仅此而已,其还不至于引致后现代公共行政学者的激励批判,问题在于他们企图推行一套大部分从私人部门引入的新的价值观,而这忽视了公共部门管理与私人部门管理、政治过程与市场过程的差别,因为“企业家”对诸如效率、消除浪费、使用资源等明确目标的过分追求,“可能会以牺牲诚实和公平的交易、偏好的避免或对责任的追求为代价,或者可能会以牺牲安全保障、心情愉快和适应能力为代价。”[19](P14)而私利与公利的差别正是公共部门有别于私人部门的根本所在,新公共管理对管理主义或者经济理性主义的过分推崇,对公民的“顾客”比喻等,使得政府成为同企业相类似的盈利机构,忽视了公民对政府的最终所有权和政府对社会的责任担当,是对公共行政公共性的蔑视。阿姆斯琼( Anona Armstrong) 在评价澳大利亚新公共管理运动时提到,顾客需求倾向忽略了顾客表达需求或做出选择的能力,因为他们的信息不充分,也没有足够资源去做这些事。这种以纯粹市场交易关系来理解公共组织间、公民间以及公民与政府间关系的解释模式,排除了伦理关系和道德关系,也忽视了政府与公民及公民之间信任与合作关系的可能。显然,这也有悖于公共性的要求。[10]况且,以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段,而忽略对目的本身的关切。也就是在工具理性下的种种行动,将使行政工作越来越远离社会价值的体现,只是斤斤计较地减少行政成本,从而沦为公务产生过程中的工具,以致完全丧失作为行政体系行动本身的“道德系络”。[20]

  [23]董礼胜,李玉耘.工具——价值理性分野下西方公共行政理论的变迁[J].政治学研究,2010(1).



  :作为公共行政合法性的两种来源,民主与效率编织了西方公共行政研究的二维价值谱系,并引导着该研究的历史演进。历经效率至上、社会公平、管理至上和以民为本的价值倾向,公共行政的价值钟摆终将摆向民主与效率相统一的均衡点。换言之,从一开始,公共行政研究就在于寻求民主与效率、规范与事实、价值理性与工具理性调和的可能性。

  官僚制是现代文明所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或者组织手段,[4]官僚制组织的设计在于满足一个权威系统所应具有的合法性信任,而其作为法理型权威的实践,官僚行政人员是其重要载体。随着官僚制在行政机构运用中的高效率,商业组织、志愿协会等纷纷效仿。而“官僚组织如此具有吸引力,是因为它能够用最有效率的方式来控制众人为追求特定的目标而共同进行的工作。”[1](P33)韦伯希冀从政府组织结构变革的视角实现合法性诉求,所推崇的行政官员的非人格化、价值中立、对权威的绝对服从、职业专业化、遵守纪律等均凸显出管理主义的色彩,充满了效率至上的印记。但这并不是说韦伯忘记了公共行政的民主政治内涵,相反,他的梦想是“通过直接民主选举产生克里斯玛型领导,从而使社会最终可能超越官僚控制的局限性”[1](P35)。

  此外,以泰勒、法约尔为代表的科学管理学派思想则奠定了行政学研究的又一理论基石。泰勒区分了管理的四类责任或条件②,法约尔则提出了行政管理的五种职能(计划、组织、指挥、协调和控制)和十四条原则③。而正是受到科学管理学派的影响,“它(行政学)开始强调以效率原则作为最高标准,并且关注行政管理的一般或普遍原则的探索。”[5]

  [4](美)文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机[M].上海:上海三联书店,1999.

  [4](美)文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机[M].上海:上海三联书店,1999.

  一般而言,传统公共行政时期是指20世纪20年代至60年代中期,在政治—行政二分思想、官僚制组织理论及科学管理学派的影响下,基于工具理性的哲学思考,该范式将行政理解为政府政策的执行过程,局限于对公共问题的技术性反思。我国学者陈振明将这一范式的传统或信念概括为四个方面:第一,采用制度或法理的研究方法,并以正式的政府组织机构(官僚体制)作为研究的主要领域;第二,政治—行政二分法成为公共行政学的理论基础;第三,致力于行政管理的一般或普遍原则的探索;第四,强调以效率原则作为最高标准。[6]

  [1](美)罗伯特·B·登哈特.公共组织理论[M].扶松茂等译.北京:中国人民大学出版社,2003.

  [14]张国庆.公共行政的典范革命及其启示[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2000(5).

  ③“十四条原则”包含:劳动分工、权力和职责、纪律、命令统一、个人利益服从整体利益、报酬、集权、秩序、公平、人员任期稳定、首创精神等。

  [14]张国庆.公共行政的典范革命及其启示[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2000(5).

  ①关于西方公共行政的范式演进,各有各的说法,陈振明提出了传统公共行政、新公共行政和新公共管理的“三元论”,丁煌、金太军等人则承认了新公共服务的范式定位,笔者也赞成后者的观点,从而将西方公共行政的范式演进按时序界定为传统公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服务等四个阶段。

  ②如将管理科学与科学地挑选与培训工人结合起来,在工人和管理者之间划分实际的工作职责等。

  70年代肇始,西方各国遭遇了严峻挑战,财政危机、失业危机、经济危机、机构臃肿、政策失效、政府失灵等均要求一个“工作更少,开支更少”的政府。而“对责任与高绩效感兴趣的公共管理者开始重新建构他们的官僚机构,重新定义组织任务,并且提高代理过程的效率,以及在决策中进行分权”[1](P156)。同时,在西方社会科学领域,跨学科、交叉综合研究成为主要趋向。[6]新流派、新理论和新方法的大量涌现与交叉、融合,为政府管理改革奠定了坚实的理论基础,从而推动了新公共管理运动的兴起。

  ①关于西方公共行政的范式演进,各有各的说法,陈振明提出了传统公共行政、新公共行政和新公共管理的“三元论”,丁煌、金太军等人则承认了新公共服务的范式定位,笔者也赞成后者的观点,从而将西方公共行政的范式演进按时序界定为传统公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服务等四个阶段。

发表评论

电子邮件地址不会被公开。 必填项已用*标注